ЗМІСТ
І. Актуалізація запровадження вимог щодо локалізації виробництва в публічних закупівлях України
1.1. Занепад промислового виробництва та експорту
1.2. Проникнення імпорту в публічні закупівлі України
ІІ. Міжнародний досвід використання критеріїв локалізації в публічних закупівлях
ІІІ. Оцінка економічних ефектів від запровадження вимог локалізації в публічних закупівлях України (згідно проекту закону 3739)
IV. Відповідність вимог локалізації міжнародним зобов’язанням України
Додаток А
Рис. 1. Динаміка доданої вартості у переробній промисловості та сільському господарстві України в 2010-2018 рр., млрдгрн
Джерело: Державна служба статистики України.
Протягом останніх десяти років частка переробної промисловості у ВВП України зменшилась на 3,7 відсоткових пунктів (з 25,9 до 22,2%), тоді як частка сільськогосподарського сектора зросла на 3,4 в. п. (з 7,1 до 10,5%), засвідчивши виразну тенденцію до деіндустріалізації та аграризації економіки. Найбільших втрат зазнав сектор машинобудування, зокрема виробництво автотранспортних засобів у 2019 році становило всього 31,0% від рівня 2012 року, продукції галузі вагонобудування – 29,7%, продукції верстатобудування – 68,2%, металургійної продукції – 70,8%, продукції сільськогосподарського машинобудування – 68,4%.
Відповідні тенденції спостерігаються й у сфері зовнішньої торгівлі. Протягом 2013-2019 років вітчизняний експорт продукції авіакосмічної галузі знизився у 4,8 рази (з 1,86 до 0,38 млрд дол. США), продукції вагонобудування – у 7,5 рази (з 4,1 до 0,5млрд дол. США), продукції металургійного сектору – у 1,7 рази (з 17,6 до 10,3 млрд дол. США), хімічної продукції – у 2,1 рази (з 4,0 до 1,9 млрд дол. США). Загалом експорт продукції машинобудування з України протягом 2012-2019 рр. скоротився більш ніж удвічі – з 12,6 до 5,3 млрд дол. США, а його частка у товарному експорті країни впала з 18,6 до 10,7% (рис. 2).
Рис. 2. Динаміка експорту продукції машинобудування України (КВЕД 84-89) у 2010-2019 рр.
Джерело: Державна служба статистики України.
Стагнація виробничо-експортного потенціалу посилює проблеми з платіжним балансом, підриваючи таким чином засади для валютно-курсової та макроекономічної стабільності в країні. Темпи зростання імпорту переважають відповідні темпи зростання експорту. За даними Національного банку України, негативне сальдо в торгівлі товарами в Україні впродовж 2015-2019 років збільшилось з 2,5 до 12,6 млрд дол. США (рис. 3).
Рис. 3. Динаміка торгового балансу (товарів і послуг) України протягом 2010-2019 рр., млрд. дол. США
Джерело: Національний банк України
Виробнича та експортна спеціалізація сектору зазнала очевидної деградації. Автомобілебудівна галузь переорієнтувалась з випуску транспортних засобів на комплекти проводів для свічок запалювання, сектор літакобудування – з повітряних суден на турбодвигуни до них, вагонобудування – з рухомого складу на колісні пари для локомотивів та залізничних вагонів, сільськогосподарське машинобудування – з тракторів на навісні механізми для них тощо.
Вищевказані деструктивні явища у вітчизняному промисловому комплексі не можуть бути пояснені сезонними чи ситуативними факторами впливу, вони спричинені дією системних чинників, пов’язаних як з внутрішніми проблемами економічного розвитку України, так і несприятливими тенденціями на світових ринках. Серед них:
- часткова руйнація виробничого потенціалу тимчасово окупованих територій промислового регіону Донбасу;
- втрата традиційних ринків збуту для продукції вітчизняної промисловості у результаті розгортання торгової війни в РФ;
- недостатній рівень розвитку внутрішнього ринку для збуту промислової продукції та пасивна участь держави у вирішенні цієї проблеми;
- складність переорієнтації виробництва й експортних поставок на ринки високорозвинених країн через високий рівень конкуренції та торгового захисту;
- загальне наростання протекціоністських настроїв і тенденцій у світовій торгівлі при збереженні Україною ліберального доступу на внутрішній ринок для іноземної продукції.
За наявності означених викликів та проблем промислового розвитку, гостро постає необхідність у мобілізації всіх наявних ресурсів для відновлення та прискореного розвитку промислового сектора України.
1.2. Проникнення імпорту в публічні закупівлі України
Україна фактично не використовує потенціал системи публічних закупівель як інструмент для залучення інвестицій та розвитку інновацій з метою стимулювання зайнятості, забезпечення технологічної спроможності вітчизняної промисловості. Натомість спостерігається високий рівень проникнення імпорту в публічні закупівлі, у тому числі закупівлі високотехнологічної машинобудівної продукції, державний попит на яку може бути задоволений національними виробниками.
Для прикладу, 21 лютого 2020 р. Маріупольська міська рада повідомила про поставку першого з 72-х нових тролейбусів білоруського виробництва, які місто планує закупити до кінця року на загальну суму понад 400 млн. грн. в рамках програми співпраці з ЄБРР. При цьому, осторонь залишились всі вітчизняні виробники тролейбусів попри готовність та здатність своєчасно виготовити та поставити конкурентоспроможний продукт.
В цілому, за даними електронної системи публічних закупівель України «ProZorro», протягом 2016-2019 років у рамках публічних закупівель придбано залізничних вагонів, локомотивів і засобів громадського транспорту на 10,2 млрдгрн, з яких в іноземних виробників – на 2,4 млрдгрн (23,5%). Необхідно зазначити, що значну частку закупівель здійснено у компаній-посередників (638,1 млнгрн – 6,3%), які зареєстровані на території України, однак займаються переважно дистрибуцією імпортної продукції машинобудування на внутрішньому ринку. Простежити точне співвідношення між імпортною та вітчизняною продукцією з усього обсягу реалізованої цими постачальниками продукції з відкритих джерел неможливо. Поряд з цим, закупівлі в рамках проектів міжнародної допомоги (як у вищезазначеному прикладі з Маріуполем та ЄБРР) проводяться в обхід системи «ProZorro», а відтак не відображаються в загальній статистиці, хоча є поширеною практикою закупівель громадського транспорту в умовах обмежених ресурсів місцевих бюджетів.
Таких прикладів закупівлі іноземної продукції машинобудування поза «ProZorro» насправді багато. Зокрема, в рамках українсько-французького контракту система авіаційної безпеки МВС України протягом 2018-2021 років закупить 110 вертольотів Airbus загальною вартістю понад 1 млрд грн. Ще 2010 року Україна без проведення тендеру уклала контракт на постачання десяти електропоїздів Hyundai на суму 307 млн дол. США. 85% цієї суми у кредит надав Есімбанк Південної Кореї терміномна 10 років, ставка – 4,8% річних.
За статистикою “Prozorro”, понад 99% учасників та переможців у публічних закупівлях – українські компанії, менше 1% – іноземні. Проте близько 38% товарів та послуг в рамках публічних закупівель України є імпортними або містять суттєву імпортну складову. В США та Японії цей показник перебуває в межах 4,6-4,7%, а в ЄС – 7,9%.
Рис. 3. Імпортна складова в публічних закупівлях України
Зазначимо також, що загальний ступінь проникнення імпорту в економіку України становить 25,6% від обсягу випуску вітчизняних товарів і послуг. Таким чином, питома вага імпорту у споживанні домогосподарств і приватних компаній менша ніж у державному споживанні.
Якщо розглядати окремо сектор машинобудування, то ступінь проникнення імпорту в державне споживання, за даними таблиці «витрати-випуск» Державної служби статистики України, у 2018 р. сягнув 46,4% (табл. 1).
Кожна публічна закупівля імпортної продукції – це внесок у нереалізований потенціал розвитку промисловості та всієї економіки. При цьому кошти з державного та/або місцевого бюджету раз і назавжди так, чи інакше – назавжди покидають національну економіку, забезпечуючи податкові надходження та робочі місця в інших країнах.
Таблиця 1
Оцінка проникнення імпорту в публічні закупівлі продукції машинобудування України у 2018 р. за даними таблиці міжгалузевого балансу «витрати-випуск».
*Примітка: державне споживання охоплює кінцеві споживчі витрати загального державного управління, а також проміжне споживання секторів державного управління, оборони й обов'язкового соціального страхування
ІІ. Міжнародний досвід використання критеріїв локалізації в публічних закупівлях
Публічні закупівлі – не лише спосіб задоволення суспільних потреб. Це також ефективний механізм стимулювання розвитку промисловості, підприємництва та економіки. У розвинутих країнах державний попит та публічне споживання чинять серйозний вплив на стан і структуру національного господарства, даючи поштовх до розвитку тих видів діяльності, які є пріоритетними для забезпечення стратегічних цілей. Держава шляхом збільшення витрат на закупівлі певних продуктів стимулює загальне зростання виробництва і ВВП. Суть цього механізму полягає у тому, що підприємства, отримавши від держави кошти у вигляді оплати за поставлені товари або надані послуги, запускають процес мультиплікації доходу в економіці через міжгалузеві зв'язки з іншими компаніями та створення нових робочих місць. У такий спосіб держава надає імпульс до економічного зростання у періоди рецесії та криз або коли потрібно сформувати нові сфери чи види господарської діяльності.
Практика здійснення публічних закупівель розвинутими країнами свідчить, що низький рівень проникнення імпорту в них обумовлений не лише високим рівнем конкурентоспроможності національної промисловості, а й послідовним використанням інструментів державної політики щодо надання певних переваг національним компаніям, які подаються на тендер, у поєднанні з обмеженням участі іноземних конкурентів.
Конгрес США у відповідь на виклики світової фінансово-економічної кризи дав друге життя закону «Купуй американське» (Buy American Act) від 1933 р., включивши ряд його положень до закону щодо відновлення економіки (American Recovery and Reinvestment Act) від 2009 р. Згідно цього закону державна надає фінансову підтримку і стимули в публічних закупівлях для виконання проектів з будівництва, реконструкції, ремонту громадських і інших об'єктів за обов'язкової умови використання заліза, сталі, різних промислових товарів, вироблених виключно у США (навіть незважаючи на можливе перевищення вартості проекту до 25% внаслідок застосування продукції американського виробництва замість імпортної). Закон зобов'язує держустанови країни надавати перевагу продукції, що містить, в залежності від складності виробів, від 40 до 80% місцевої складової. Під дію цієї норми підпадає державне сприяння відновленню та забезпеченню інвестиціями багатьох галузей економіки (включно з сільським господарством, харчовою промисловістю, енергетикою, медициною, сферою наукових досліджень і розробок, транспортною інфраструктурою тощо). Інше положення цього закону (стаття 604) вимагає, щоб кошти, виділені Міністерству національної безпеки, використовувалися для закупівель лише тієї продукції, яка була вирощена, вироблена або зазнала переробки у США. Пізніше у тому ж році норми Buy American Act було поширено на публічні закупівлі автобусів.
Додаткові рішення щодо локалізації, які розширювали дію національного законодавства, були прийняті на рівні окремих штатів – Огайо, Пенсильванія, Індіана, Каліфорнія.
Характерною рисою локалізації в країнах ЄС є так званий колективний протекціонізм, згідно з яким місцевою складовою, необхідною для виконання вимог локалізації, вважається продукція з території будь-якої з 28 країн-членів ЄС. На загальносоюзному рівні діє Директива 2014/25/ЄС, яка встановлює вимоги локалізації в публічних закупівлях у таких секторах економіки, як питна вода (побудова комунікацій, транспортування, водовідведення), постачання енергоресурсів (природного газу, опалення приміщень), міський транспорт (автобуси, трамваї, тролейбуси тощо), надання поштових послуг. Відповідно до Директиви, державний замовник має право відхилити тендерну пропозицію іноземного учасника у вищевказаних секторах, якщо його продукція або послуги містять менше 50% компоненти походженням з країн-членів ЄС.
Поряд з цим, в деяких країнах діють вимоги локалізації на національному рівні. Зокрема, Італія ввела в дію вимоги локалізації для субсидування сонячної енергетики. Відповідний закон передбачає стимули у вигляді компенсації 5-10% вартості проектів, в рамках яких для будівництва сонячних електростанцій використовуються компоненти й обладнання, вироблені в ЄС. Греція надає 10% доплати до зеленого тарифу, якщо щонайменше 70% сировини та компонентів для будівництва електростанцій були отримані з країн ЄС та/або ЄАВТ.
Найбільш успішним кейсом локалізації на теренах СНД є Узбекистан, де ще у 2000 р. було започатковано виконання проектів у рамках комплексної Програми з локалізації виробництва кінцевої продукції, комплектуючих виробів і матеріалів на умовах залучення ПІІ та створення спільних підприємств зі світовими технологічними лідерами. Мотиви, що лежали в основі зусиль уряду при запуску програми, включали намагання:
- сприяти відкриттю підприємств з іноземним капіталом і створенню нових робочих місць;
- виростити національні компанії, що стануть гравцями в регіоні;
- увійти у міжнародні ланцюги доданої вартості з національним продуктом і водночас досягти більшого економічного ефекту в сенсі перерозподілу інвестиційних доходів на користь своєї країни;
- інтегрувати національні підприємства до міжнародної виробничої кооперації та поступово досягти поглиблення переробки сировинних ресурсів країни у затребувану на світовому ринку продукцію за послідовними стадіями: базова сировина – первинна переробка (напівфабрикати) – готові матеріали та компоненти для промислового виробництва – готова продукція для кінцевого споживання;
- забезпечити цінову доступність на внутрішньому ринку локалізованої продукції порівняно з імпортними аналогами, стимулювати внутрішній попит і поступово розвивати внутрішній ринок;
- покращити місце країни у світовому поділі праці та просуватися вгору шляхом участі в ланцюгах створення вартості;
- досягти підвищення продуктивності, а також конкурентоспроможності національної економіки.
Відтоді в країні було реалізовано понад 2,5 тис. проектів вартістю не менше 4 млрд дол. США. Зокрема, відкрито завод з виробництва великовантажних автомобілів у Самаркандській області спільно з компанією MAN, підприємства з виробництва сільськогосподарської техніки з компаніями CLASS і Lemken, електропобутової техніки з компаніями Toshiba, Candy, LG, Samsung, ZTE.
Успіх Програми локалізації в Узбекистані значною мірою обумовлений тим, що уряд країни встановив низку важливих критеріїв участі підприємств в цій програмі та неухильно контролює їх дотримання. Цими критеріями виступають:
- наявність виробничих потужностей та місцевих сировинних ресурсів для організації виготовлення продукції, яка підлягає локалізації;
- необхідність досягнення рівня локалізації не менше 36% від вартості кінцевого продукту у перший рік виробництва;
- наявність попиту на продукцію, яка підлягає локалізації, на внутрішньому і зовнішньому ринках;
- наявність імпорту аналогічної продукції (крім випадків виробництва нових видів продукції);
- наявність договорів або попередніх домовленостей із потенційними споживачами продукції;
- ціна реалізації продукції, яка підлягає локалізації, не має перевищувати ціну на аналогічну продукцію, що імпортується (з урахуванням транспортних витрат до Республіки Узбекистан, податків і митних платежів).
За кожним окремим видом продукції підприємство включають до Програми локалізації лише один раз на термін не більше трьох років. При цьому, підприємства, включені до Програми локалізації на цей період, звільняються від сплати:
- митних платежів (акцизного податку, ПДВ, митних зборів за винятком зборів за митне оформлення) за ввезене технологічне обладнання, запчастини до нього та комплектуючі, які не виробляються в Узбекистані, але необхідні в технологічному процесі при виробництві продукції, яка підлягає локалізації;
- податку на прибуток, єдиного податкового платежу (для суб'єктів, які застосовують спрощену систему оподаткування) в частині продукції, виробленої за проектами локалізації;
- податку на майно в частині основних виробничих фондів, що використовуються для виробництва продукції, яка підлягає локалізації.
На державному рівні програми локалізації регулярно переглядаються для того, щоб удосконалити механізми їх формування і реалізації, а також поглибити ступінь локалізації виробництва готової продукції, комплектуючих і матеріалів на основі промислової кооперації. На офіційному сайті Мінекономіки країни для зручності підприємців, які готові інвестувати у виробництво продукції в Узбекистані, представлено перелік рекомендованої до освоєння продукції, затребуваної на внутрішньому та іноземних ринках. Цей перелік розробляється за пропозиціями міністерств, відомств, господарських об'єднань і підприємств, кожне півріччя оновлюється і станом на тепер містить понад 40 тисяч товарних позицій. При складанні переліків товарів для перспективних проектів локалізації враховується актуальна інформація з міжнародних промислових ярмарків та коопераційної біржі.
Здобутки Узбекистану від використання описаного механізму протягом 2000-2018 не викликають сумніву. За цей час промисловий сектор країни зріс у понад 3 рази, адже обсяг доданої вартості, згенерований у промисловості, зріс з 6,7 до 20,9 трлн дол. США (у цінах 2010 р.). Поряд з цим вдалося підвищити реальний ВВП на душу населення у майже 2,5 рази (з 818,2 до 2026,5 дол. США у цінах 2010 р.), незважаючи на те, що населення за цей час зросло на третину – з 24,7 до 33,0 млн осіб (рис. 4). Це наочно засвідчує факт, що програма локалізації стимулювала розгортання високорентабельного, продуктивного виробництва, а не неконкурентоздатних перманентних реципієнтів державних субсидій.
Публічні закупівлі в Україні, на відміну від економічно успішних країн, майже не використовуються в якості інструмента промислового розвитку для активізації інвестиційної діяльності, системної підтримки національного виробництва, селективного імпортозаміщення, технологічної модернізації, регіонального розвитку тощо. В результаті країна, на тлі розгортання кризових явищ в економіці, за відсутності адекватних компенсаторів з боку держави, стикається з руйнівними наслідками. Публічні закупівлі, у разі їхнього цілеспрямованого використання як інструменту економічного розвитку, можуть стати одним з механізмів виходу з “порочного кола” соціально-економічної деградації.
Рис. 4. Динаміка розвитку промислового сектора та реального ВВП на душу населення в Узбекистані в 2000-2018 рр.
Джерело:The World Bank data. URL: https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP. KD?end=2018&locations=UZ&start=2000.
ІІІ. Оцінка економічних ефектів від запровадження вимог локалізації в публічних закупівлях України (згідно проекту закону 3739)
Законопроектом про локалізацію пропонується вдосконалити процедуру публічних закупівель низки видів продукції машинобудування, що включає засоби залізничного та громадського транспорту, товари енергетичного машинобудування і спецтехніку, шляхом встановлення обов’язкових вимог щодо наявності місцевої складової. Відтак, крім врахування цінового критерію передбачається запровадження обов’язкової наявності місцевої складової в предметі закупівлі за відповідним ступенем локалізації для низки товарних позицій у секторі машинобудування (табл. 2).
Таблиця 2
Основні товарні групи і рівень їх локалізації згідно законопроекту №3739
*детальний товарних позицій наведено в Додатку А
Для аналізу потенційного впливу локалізації (згідно напрацьованого проекту закону) на розвиток вітчизняної економіки було проаналізовано наступний масив даних:
- обсяги публічних закупівель, зареєстрованих протягом останніх п’яти років в системі “Prozorro” за відповідними CPV-кодами;
- наявні потреби в оновленні рухомого складу наземного громадського транспорту у містах України;
- перелік вітчизняних компаній-виробників продукції машинобудування, які мають виробничі потужності та ступінь локалізації, необхідні для задоволення попиту держави за нормами пропонованого законопроекту.
Інформація щодо стану, експлуатації комунального транспорту та потреб в оновленні рухомого складу наземного громадського транспорту у містах України визначено на основі даних, наданих безпосередньо центральними органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування на відповідний запит виконавців дослідження. У підсумку необхідність в оновленні рухомого складу наземного громадського транспорту в Україні оцінена у понад 144,5млрдгрн на наступні п’ять років.
Джерело: дані анкетного опитування комунальних перевізників найбільших міст України та ПрАТ «Укрзалізниця».
За даними ДП Прозорро протягом 2015-2020 років через систему публічних закупівель було здійснено закупки залізничного транспорту і міського пасажирського транспорту на суму біля 17,2 млрд грн. Основні замовники ПАТ «Укрзалізниця», органи місцевого самоврядування, комунальні підприємства тощо.
Щодо комунальної та спецтехніки слід відзначити, що протягом останніх 5-ти років здійснено публічних закупівель на загальну суму майже 23 млрд грн. Основними закупівельниками були ПАТ «Укрнафта», ПАТ «Укргазвидобування», АТ «Укрзалізниця», а також низка українських міжнародних аеропортів, обленерго, комунальних підприємств, департаментів і виконавчих комітетів обласних, міських, селищних та районних рад, об’єднаних територіальних громад.
Стосовно продукції енергетичного машинобудування, починаючи з 2015 р., і по сьогоднішній день в рамках публічних закупівель придбано на загальну суму 11 млрд грн. Основними закупівельниками виступали АТ «Укрзалізниця», ПАТ «Укргазвидобування», НАЕК «Енергоатом», а також ряд обленерго, аеропортів та комунальних підприємств.
Загалом у вказаних підгалузях машинобудування за період з 2015 року по травень 2020 року було здійснено закупівель на суму понад 51 млрд грн.
Зважаючи на те, що частка імпорту в публічних закупівлях України оцінюється в середньому у 38%, загальна сума закупівель в рамках локалізації на наступні п’ять років оцінена в: 144,5 + 51*0,38 ≈ 150 млрд грн. Дана сума була взята за основу як обсяг зростання попиту з боку держави на машинобудівну продукцію вітчизняного виробництва у середньостроковому періоді.
З метою обґрунтування вихідних припущень для розрахунків про те, що на ринку відбудеться не блокування, а заміщення імпорту, узагальнено вичерпний перелік вітчизняних машинобудівних підприємств, готових задовольняти попит держави в умовах локалізації.
Надання кількісних оцінок перспективам запровадження вимог локалізації згідно із законопроектом 3739 здійснено з використанням прикладної моделі загальної рівноваги GTAP (Global Trade Analysis Project). Програмне забезпечення GTAP являє собою систему рівнянь, які описують рівноважний стан економік 140 країн і регіонів світу за 57 секторами та ринкову взаємодію між ними на основі глобальної бази даних міжгалузевих балансів.
Одним зі способів зображення взаємозв'язків у GTAP є опис їх як кругообігу доходів та витрат у національній економіці.
Ілюстрація моделі загальної рівноваги
Відправною точкою моделювання в GTAP є вплив зовнішніх “шоків” (серед яких надходження капітальних інвестицій, зміна ставок оподаткування, зрушення у продуктивності, надання субсидій тощо) на ціни в певних секторах економіки, які надалі призводять до трансформації попиту та пропозиції, змінах у залученні факторів виробництва та рівні їх в усіх секторах економіки. Відтак Результати досліджень за допомогою GTAP відповідають на питання: що буде за умови заданого впливу на поточну ринкову рівновагу, передусім у сферах використання капітальних інвестицій, при зміні умов міжнародної торгівлі тощо.
Наразі GTAP широко використовується багатьма урядами і міжнародними організаціями для чисельного аналізу наслідків змін у зовнішньоторговельній політиці країн. Ця модель стала одним зі стандартних інструментів аналізу міжнародної економічної діяльності у світі. Зокрема, результати моделювання в GTAP лягли в основу обґрунтування доцільності створення Світової організації торгівлі (СОТ), укладання Північноамериканської угоди про вільну торгівлю (НАФТА), вступу Китаю до СОТ, оцінки потенційного впливу від створення мегарегіональних об’єднань – Трансатлантичного торгового та інвестиційного партнерства і Транс-Тихоокеанського партнерства. На постійній основі GTAP використовується фахівцями СОТ, Світового банку, уряду США.
База даних моделі GTAP являють собою модифіковані таблиці міжгалузевого балансу «витрати-випуск», представлені у формі матриць соціальних рахунків. Виконавець дослідження в Україні є власником офіційної ліцензії Центру аналізу глобальної торгівлі (США) на використання бази даних останньої версії GTAP (ver. 10.0), випущеної у 2019 р.
Для глибшого розуміння суті змодельованих змін представимо їх у вигляді впливу на економічних агентів, упорядкованих у таблиці «витрати-випуск».
Припустімо, що Галузь 3 на рисунку відповідає сектору машинобудування. Згідно обраної моделі, відбудеться зростання державного споживання продукції машинобудування внутрішнього виробництва на 150 млрдгрн, що обумовить збільшення обсягів випуску як у самій цій галузі, так і в суміжних галузях економіки, проміжна продукція яких використовується у виробництві продукції машинобудування. Відтак завдяки міжгалузевим зв’язкам відбудеться наскрізний вплив на національну економіку, який можливо простежити за показниками оплати праці (зайнятості), прибутку підприємств, податкових надходжень та валового продукту у галузевому розрізі та у підсумку – на рівні ВВП. Поряд з цим враховано, що виробники зможуть у межах локалізації закуповувати іноземну проміжну продукцію (деталі, вузли, агрегати, комплектуючі, сировину тощо), але імпорт готової продукції як категорії кінцевого споживання буде заміщений.
Також слід наголосити, що зростання попиту на машинобудівну продукцію внутрішнього виробництва, безумовно, призведе до деякого підвищення цін на неї згідно дії базових економічних законів, що також враховано при моделюванні. Однак ефект від підвищення внутрішніх цін лише незначно послабить кінцевий позитивний вплив на економічне зростання, дещо знецінивши купівельну спроможність, спрямованих державою 150 млрдгрн на споживання вітчизняної продукції машинобудування.
За результатами комп’ютерного автоматизованого моделювання, проведеного з використанням вищевказаної моделі, встановлено, що задоволення державного попиту на оновлення рухомого складу, придбання комунальної спецтехніки і закупівлю товарів енергетичного машинобудування в обсязі 150 млрдгрн за рахунок продукції внутрішнього виробництва сприятиме прискоренню темпів зростання ВВП України на додаткові 3,9% у середньостроковій перспективі (кумулятивний ефект протягом 3-5 років). Індекс продукції переробної промисловості (випуск) збільшиться на 10,65%, добувної промисловості – на 0,76%, сектор послуг зросте на 2,18%.
Активізація виробництва та гарантована участь працівників, які є резидентами України, у виконані робіт та наданні послуг у рамках публічних закупівель, забезпечить збереження існуючого рівня зайнятості у відповідних галузях та сприятиме створенню близько 62,5 тис. нових робочих місць . Завдяки інтенсифікації ділової активності обсяги податкових надходжень до бюджету зростуть на 8,17%. При цьому вдасться уникнути зростання імпорту товарів, робіт та послуг на 13,2% (близько 8,4 млрд дол. США).
IV. Відповідність вимог локалізації міжнародним зобов’язанням України
Положення проекту Закону №3739 не суперечать зобов’язанням України, що випливають з членства в міжнародних організаціях, торговельних угодах.
По-перше, захід є недискримінаційним – вимоги та критерії локалізації розповсюджуються на відповідну продукцію незалежно від країни походження.
По-друге, захід носить тимчасовий характер – вимоги щодо локалізації вводяться не для створення «теплої ванни» для національного виробника, а як інструмент збереження робочих місць в умовах розгортання світової фінансово-економічної кризи, модернізації виробництва та підвищення наявного рівня конкурентоспроможності завдяки активізації попиту зі сторони держави, прискоренню оборотності вкладеного капіталу, запуску серійного виробничого процесу.
По-третє, запропоновані заходи запроваджуються як виняток та узгоджуються із положеннями Статті ІІІ.8.(а) «Національний режим щодо внутрішнього оподаткування та регулювання» ГАТТ: «Положення цієї Статті не повинні застосовуватися до законів, правил чи вимог, регулюючих закупку урядовими установами товарів, які купуються для урядових цілей, а не для комерційного перепродажу чи для використання у виробництві товарів для комерційного продажу.» та Статті ХХІ.(b),(iii) «Винятки з міркувань безпеки» ГАТТ: «Ніщо в цій Угоді не повинно тлумачитися: (b) як перешкода будь-якій стороні у здійсненні будь-яких дій, які вона вважає необхідними для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, (iii) що вживаються під час війни чи інших надзвичайних обставин у міжнародних відносинах».
По-четверте, положення законопроекту відповідають Статті V «Спеціальний та диференційний режим для країн, що розвиваються» Угоди СОТ про державні закупівлі: «1. З метою реалізації положень цієї Угоди, Сторони зобов'язані належним чином, із застосуванням норм цієї Статті, брати до уваги розвиток, фінансові та торговельні потреби країн, що розвиваються, зокрема менш розвинених країн, у їхніх потребах щодо:
a) захисту їх позиції щодо платіжного балансу та забезпечення рівня резервів, необхідних для реалізації програм економічного розвитку;
b) підтримки створення й розвитку вітчизняних галузей промисловості, включаючи розвиток малого підприємництва й присадибного господарства у сільських або відсталих районах; а також економічного розвитку інших секторів економіки;
c) підтримки промислових підприємств протягом часу їх повної або часткової залежності від державних закупівель».
Водночас, положення законопроекту є елементом гармонізації вітчизняного законодавства з директивами ЄС, а саме використання асиметричного підходу використання в ЄС положень Директиви 2014/25/ЄС, що передбачає особливі умови для міжнародних тендерів у таких секторах, як питна вода (побудова комунікацій, транспортування, водовідведення), постачання енергоресурсів (природного газу, опалення приміщень), міський транспорт (автобуси, трамваї, тролейбуси тощо), надання поштових послуг. Відповідно до положень цієї Директиви, державний замовник має право відхиляти тендерні пропозиції при закупівлях у вказаних вище секторах, якщо продукція або послуги, заявлені в цих пропозиціях, містять менше 50% компоненти походженням з країн-членів ЄС.
Насамкінець важливо відзначити, що законопроект приймається в умовах розгортання світової фінансово-економічної кризи та довготривалих карантинних заходів, зумовлених виникненням та поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19), головною метою якого є збереження робочих місць та підтримка макроекономічної стабільності в країні.
Додаток А
Деталізований опис товарних позицій сектору машинобудування, щодо яких запроваджуються вимоги локалізації в публічних закупівлях
